加强海洋（覆盖地球表面 71% 的重要资源）保护的联合国新条约。经过 20 年的谈判，《联合国公海条约》能否取得成功并真的发挥作用？
经过近 20 年的讨论，2023 年 3 月 4 日，联合国宣布签署一项新的《公海条约》，旨在保护地球上最不为人知、监管最不规范、保护最不力的海洋环境“公海”的生物多样性和生态系统。
该条约的正式名称为国家管辖范围以外区域海洋生物多样性 (BBNJ)，在位于纽约的联合国总部历经 36 小时的马拉松式会议后，最终由 193 个成员国一致通过。这是 20 世纪 80 年代初以来签署的首份相关条约，旨在克服与公海养护和保护有关的种种挑战。
图片来源：© IISD/ENB – Pam Chasek
联合国秘书长 Antonio Guterres 在宣布这一历史性事件时指出：“这一行动不但是多边主义的胜利，还揭示了全球努力应对海洋健康发展面临的破坏性趋势的伟大成就，既造福当代也惠及子孙后代。”
该条约提出的崇高目标提供了一定的线索，透露出为何需要 20 年的时间才能达成协议。
条约的主要目的是结束对公海的不可持续开发，公平分享公海取得的商业和科学成果，建立全球联合评估公海大型项目可行性的立法和机制。
这项具有里程碑意义的协议首次提出公海监管和环境保护规定，据广大支持者称，该协议将在实现“30×30 承诺”[1]方面发挥关键作用。“30×30 承诺”是 2022 年第 15 次缔约方大会通过的全球意向声明，目的是在 2030 年之前为三分之一的陆地和海洋提供保护。
我在前面曾提到，人类迫切需要加强地球海洋环境的保护，既要防止不可持续开发，又要防范人为污染。如果《联合国公海条约》顺利实施并得到遵守，它将在更广泛的气候变化应对举措中发挥关键作用，帮助我们发掘深海宝藏，推动医学和科学进步。然而，与许多极富远见的气候变化相关协议一样，这是一个十分大胆的“假设”。
海洋的狂野西部
签订新的保护海洋国际条约绝对是一件值得庆贺的大好事。但是，新条约并非面向所有海洋区域提供全面保护，而是特别关注公海。因此，在探讨目标和潜力之前，我们需要先界定保护的范围。“公海”究竟是指哪些区域？为什么需要保护？
公海占全球海洋面积的三分之二，被定义为所有国家和地区专属经济海域以外的区域[2]。这意味着，公海不受任何国家法律管辖（换言之，不受管制），因而容易受到开采、污染和不可持续商业活动的影响。
批评人士称，此类未受监管的环境几乎堪称“狂野西部”景观——公海海域无需适当监管即可在海底开展深海采矿等一系列活动，因而可能会引发恶劣的环境后果。
鉴于缺乏监管，而且技术越来越成熟，这一代人可以对公海进行更大规模的勘探，例如采用深海勘探专用水下机器人 (ROV)，以及更智能的人工智能驱动的海底测绘和数据利用方法。
公海在环保方面扮演的角色
在签订条约之前，仅有 1% 的公海海域受到保护[3]（主要由北大西洋海域构成）。据生物多样性和生态系统服务政府间科学政策平台[4]的报告显示，海洋是地球的重要组成部分，海洋治理不力是水下栖息地遭到破坏并影响三分之二海域的主要原因之一。
美国国家海洋和大气管理局 (NOAA) 发布的一份独立报告显示，海洋酸度比工业时代初期高三分之一[5]。海洋酸化会导致珊瑚、软体动物以及某些浮游生物等大批海洋生物繁衍难度加大，进而对食品供应以及珊瑚保护海岸线和更广泛的深海生态系统的长期能力产生影响。珊瑚礁对海洋生物系统至关重要，因此保护珊瑚礁十分关键。
珊瑚礁仅占海底面积的 1%，但却是 25% 海洋生物的家园[6]。令人担忧的是，全球珊瑚礁监测网[7]发布的一份报告显示，2009-2018 年间，全球约有 14% 的珊瑚消失了。
自然界碳汇
公海对环境的重要意义再强调也不为过。海洋生态系统产生的氧气占人类呼吸所需氧气量的一半，近 95% 的地球生物圈为海洋生物。
有时，人们将海洋誉为“碳汇”，理由颇为充分——海洋吸收释放到大气中的二氧化碳总量的三分之一（高于全球热带雨林的吸收总量）以及 90% 的热量（引发全球变暖），同时释放的氧气占呼吸总量的一半[8]。
然而，海洋的酸性越强，吸收二氧化碳的能力越弱，在缓解气候变化方面发挥的作用越弱，实现净零排放的难度也就越大。
公海是各类海洋野生动物[9]和生态系统的家园，为某些严重濒危物种提供了迁徙路线。一头成年蓝鲸身长 100 英尺（约 30 米），重达 200 吨，每年有三分之一的时间在深海度过。其他依赖公海海域的海洋野生动物（包括太平洋蓝鳍金枪鱼）一生之中几乎一半时间在公海生活，北方象海豹和棱皮龟几乎 80% 的时间在公海度过。
尽管公海是地球上最重要的生态系统之一，但我们对深海仍然不甚了解。事实上，据科学家们估计，超过 90% 的海洋物种仍未分类，约 80% 的海床仍有待按照现代标准绘制海床图[10]。与此同时，越来越多的人意识到，海洋遗传资源十分丰富，专家认为这些资源或许会在医疗和商业领域得到广泛应用。人类已经利用海洋生态系统研制出大量医药产品，包括辅助对抗癌症、关节炎、阿尔茨海默病和心脏病的药物成分[11]。随着研究和理解的持续深入，未来可能会发现更多有效成分。
保护这种丰富多样的生命和资源并以可持续的有效方式开发资源是《联合国公海条约》的核心。
加强监管
新条约的主要条款如下：
- 确立法律框架，以打造广阔的海洋保护区 (MPA)
- 承诺“公平公正地”共享公海海洋遗传资源，维护海洋生物多样性
- 建立海洋保护基金，辅助实现条约目标。
或许打造海洋保护区[12]可以作为一项重要举措，保护尤为脆弱的公海海域。海洋保护区可以由某一个或某一组国家设立，即有关国家指定特定的公海海域作为海洋保护区并加以保护，所有海洋保护区提名均由条约签署国投票批准。
在海洋保护区，仍然允许开展商业活动和研究活动，但关键在于，活动目标必须与总体保护目标保持一致。在实践中，这可能意味着需要限制某些商业活动，如渔业和深海采矿，并有可能缩减部分航运路线。
另外，条约还要求召开缔约方大会 (COP)，即仿照当前的生物多样性和气候变化缔约方大会结构定期召开会议，同时成立科学咨询委员会。这样可确保成员国各司其职，共同治理和施行条约条款。
分享即是关爱
条约承诺公平公正地共享海洋遗传资源，这一点同样十分重要。“海洋遗传资源”是指海洋动植物的生物材料。此类生物在某些最恶劣的未知地球环境下生活，可以为药物研究和医疗产品贡献独特的遗传特性。
依据条约条款，尽管各个国家和地区有权利用海洋遗传资源获利，但同样有义务公平公正地共享资源。在实践中，这将意味着允许富裕国家研究和收集深海资源，但富裕国家需要与其他国家分享发现成果，因为其他国家自身可能并不具备利用海洋商机的充足资源。
“获取和惠益分享”规则涵盖大量快速发展的行业，如海洋生物技术。据估算，2022 年海洋生物技术市场市值高达 59 亿美元，预计到 2032 年将再翻一番[13]。
与此同时，条约引入更严格的管理方法，包括扩大环境影响评估 (EIA) 的作用，将更多的活动纳入环境影响评估框架范畴。
环境影响评估让政策制定者可以确定拟议项目的潜在影响，探索替代解决方案，并确定预防、缓解及控制环境危害的方法。
环境影响评估在条约中所占的篇幅最长。它包括 13 项条文，明确列出评估目标，并针对环境影响评估的开展、监督、审查和治理方法订立原则和标准。专家们一致认为，以上调整对现有制度做出了重大改进，但也并非毫无争议。
该协议还将加强现有法规，将海上运输列为公海主要经济活动之一（这不足为奇），并使其更加可持续。同时还会推行新的指导方针来规范海上运输，例如修改航道、出台新的限速规定，以及制定减少噪音污染的新标准。
此外，条约还涉及“能力建设”，以帮助开发科学数据、加深了解，分享海洋技术。联合国贸易和发展会议 (UNCTAD) 指出，对于发展中国家和地区而言，这一能力建设承诺“对于确立生态基准、利用海洋遗传资源获益、实施区域管理、开展环境影响评估以及促进海洋技术转移至关重要。”
驾驭政治旋涡
鉴于《联合国公海条约》影响深远且前景广阔，因而受到广泛欢迎，一切都在情理之中。然而，若要充分发挥条约的潜在价值，仍有很多重大障碍需要克服。如果要顺利执行条约，全球范围内的政治意愿和承诺将至关重要。
以史为鉴，或许回顾 1982 年签订的《联合国海洋法公约》（本项条约的前身）会有所启发。在牙买加设立国际海底管理局 (ISA) 是条约取得的巨大成就之一，具有划时代的里程碑意义。不过，国际海底管理局实际上直到 1994 年才成立，而且在 1996 年之前并未实现自主运作。[14]自国际海底管理局成立近 30 年来，至今仍未出台深海采矿规则，这也是其成立的主要原因之一。[15]
部分人士对收紧环境影响评估规定的预期成效表示担忧。批评人士称，虽然扩大环境影响评估范围是重大进步，但并未设立总体机构来执行或实施环境影响评估的结论。相反，各国将自行开展环境影响评估并实施调查结果。显然，如此一来，国家很可能因自身利益而牺牲更崇高的人类利益。
另外还存在一个灰色地带，即如何协调实施条约规定与现有机构（例如，前文提及的国际海底管理局和负责监管公海航运的国际海事组织）制定的规章制度。
尽管如此，虽然面临种种挑战，但最终还是达成了条约，这一点值得充分肯定。在当代地缘政治格局下，需要安抚 193 个联合国成员国，达成协议本身就是一项了不起的壮举。我们不应该低估它的重要意义，条约受到大量团体的热烈欢迎，不仅限于签署国，还包括世界自然基金会 (WWF) 以及绿色和平组织 (Greenpeace) 等国际环保组织。
欧盟环境、海洋和渔业专员 Virginijus Sinkevičius 表示，“达成《联合国公海条约》标志着我们在保护海洋生物和生物多样性方面迈出了至关重要的一步，这对当代以及子孙后代都具有非常重要的意义。
这是我们与伙伴国加强多边合作的有力证明，也是落实第 15 次缔约方大会目标（为 30% 的海洋面积提供保护）的重要资产。”[16]
联合国非洲国家集团负责人、塞拉利昂驻联合国法律事务大使兼常驻代表团副代表 Michael Imran Kanu 认为这项条约“掷地有声且意义深远”。[17]
接下来需要批准条约，有人会说这是具有决定性意义的一步。这需要至少 60 个国家和地区在各自的立法机构批准该条约才能生效。联合国建议争取在 2025 年 6 月之前批准条约，届时将在法国召开下一届联合国海洋大会。
那时，我们可以——而且应该——将本条约作为全球遏制并缓解气候变化影响、保护我们最脆弱的环境区域、实现净零排放目标的重要基石，同时以闻所未闻的方式促进对科学和自然界的了解。
鉴于各国议会将在未来两年进行投票，我们可能很快就会制定路线，更公平、更可持续地开发面积最广阔但保护力度最薄弱的海洋环境——公海。
[1] https://www.hacfornatureandpeople.org/home
[2] https://oceanexplorer.noaa.gov/facts/high-seas-governance.html
[3] https://wwf.panda.org/wwf_news/?7704966/high-seas-treaty-2023#:~:text=The%20waters%20beyond%20national%20jurisdiction,little%20effective%20management%20in%20place.
[4] https://www.ipbes.net/global-assessment
[5] https://www.noaa.gov/education/resource-collections/ocean-coasts/ocean-acidification
[6] https://www.unep.org/interactives/status-world-coral-reefs/
[8] https://www.un.org/en/desa/5-reasons-you-should-care-about-our-ocean
[9] https://marine-conservation.org/high-seas/#:~:text=The%20high%20seas%20also%20provide,search%20of%20food%20and%20mates.
[10] https://oceanservice.noaa.gov/facts/ocean-species.html
[11] https://oceanservice.noaa.gov/facts/why-care-about-ocean.html
[12] https://marine-conservation.org/on-the-tide/historic-high-seas-treaty-to-conserve-biodiversity/
[13] https://www.precedenceresearch.com/marine-biotechnology-market
[14] https://www.isa.org.jm/about-isa/
[15] https://www.isa.org.jm/the-mining-code/standards-and-guidelines/
[16] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_23_1382
[17] https://www.theguardian.com/environment/2023/mar/05/high-seas-treaty-agreement-to-protect-international-waters-finally-reached-at-un
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